IBS/CBS na base do ICMS: a insegurança jurídica da transição da reforma tributária

A discussão sobre a inclusão do IBS (Imposto sobre Bens e Serviços) e da CBS (Contribuição sobre Bens e Serviços) na base de cálculo do ICMS voltou ao centro do debate jurídico e tributário nas últimas semanas. A divergência entre estados em relação a esse ponto revela um cenário de insegurança jurídica que contraria os princípios da própria reforma tributária.

Recentes interpretações dos fiscos do Distrito Federal, São Paulo e Pernambuco evidenciam a falta de uniformidade: enquanto DF e SP confirmaram que não haverá inclusão de IBS e CBS na base do ICMS em 2026, Pernambuco sugeriu a possibilidade contrária. Porém, essa leitura não encontra respaldo na legislação nem nos documentos técnicos que regulamentam a transição.

O que acontece em 2026? Nenhum recolhimento do IBS e da CBS

O ponto de partida da discussão é o ano de 2026, marco inicial da transição. Nesse período, o IBS e a CBS serão apenas destacados na nota fiscal, sem recolhimento. Isso, por si só, inviabiliza qualquer inclusão na base do ICMS.

A legislação vigente e as normas complementares deixaram claro que, sem recolhimento, não existe base tributável a integrar o ICMS. Portanto, qualquer tentativa de calcular ICMS sobre tributos inexistentes é juridicamente inconsistente.

O problema real está no período de 2027 a 2032

A maior incerteza não está no primeiro ano, mas sim no intervalo de 2027 a 2032, quando o ICMS coexistirá com os novos tributos até sua extinção definitiva.
A Constituição resultante da EC 132/2023 contribuiu para essa lacuna normativa.

A versão original da PEC 45/2019 previa a exclusão expressa do IBS e da CBS das bases do ICMS e do ISS, mas essa regra foi retirada no processo legislativo. A redação final apenas determinou que os novos tributos:

• não podem integrar suas próprias bases,

• não podem compor as bases do Imposto Seletivo,

• nem de PIS e Cofins.

O texto silenciou quanto ao ICMS e ao ISS, criando margem para interpretações divergentes — ainda que inconsistentes com os objetivos declarados da reforma: neutralidade, simplicidade, transparência e redução de litígios.

Tributação “por dentro”: um retrocesso ao modelo atual

O ICMS tradicionalmente utiliza a sistemática de tributação “por dentro”, prevista na Lei Complementar 87/1996. Isso significa que a própria base do imposto incorpora outros tributos, gerando cumulatividade e distorções econômicas.

A reforma buscou superar esse modelo.
Permitir que IBS e CBS passem a compor a base do ICMS seria transportar essa lógica ultrapassada para o período de transição, contrariando a essência do novo sistema.

Por que não há base legal para incluir IBS e CBS na base do ICMS?

Do ponto de vista jurídico, a inclusão automática não se sustenta:

1. A Constituição só prevê expressamente a inclusão do Imposto Seletivo na base do ICMS.
   Se a intenção fosse incluir IBS ou CBS, haveria previsão explícita.

2. A Lei Complementar 87/1996 define taxativamente os elementos da base do ICMS.
   Qualquer ampliação exige alteração legislativa específica.

3. O PLP 108/2024 propôs apenas a inclusão do IS na base do ICMS, reforçando que IBS e CBS ficaram de fora por decisão deliberada.

4. A LC 214/2025 afirma que IBS e CBS não integram o valor da operação, justamente o elemento central para a formação da base do ICMS.

5. O PLP 16/2025, em tramitação, propõe excluir expressamente IBS e CBS da base do ICMS.
   Se fosse algo óbvio ou automático, a proposta seria desnecessária.

Risco ampliado de litígios e falta de previsibilidade para empresas

A tentativa de alguns estados de sustentar a inclusão gera um cenário de insegurança jurídica incompatível com o momento de transição.
As empresas dependem de previsibilidade normativa para:

• adaptar sistemas fiscais,

• revisar contratos,

• organizar cadeias de valor,

• planejar operações e preços.

Sem clareza, cresce o risco de autuações, disputas administrativas e judicialização — exatamente o oposto do que a reforma buscou promover.

E o ISS? O risco se estende aos municípios

Assim como o ICMS, o ISS também utiliza a lógica de tributação “por dentro”.
Com isso, existe grande probabilidade de que fiscos municipais passem a defender a inclusão do IBS e da CBS na base do ISS, ampliando ainda mais o ambiente de incerteza.

Conclusão

A inclusão do IBS e da CBS na base do ICMS — seja em 2026 ou nos anos seguintes — não encontra respaldo constitucional, legal ou sistêmico.
Trata-se de uma interpretação que viola os pilares da reforma tributária e compromete a segurança jurídica necessária para a transição.

Se mantida, tende a perpetuar justamente as distorções que o novo modelo foi criado para eliminar.

Fonte: Jota

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