A inclusão de IBS e CBS nas bases de cálculo de ICMS, ISS e IPI: o que diz a reforma tributária

A Emenda Constitucional nº 132/2023 promoveu uma das maiores transformações do sistema tributário brasileiro, substituindo PIS, Cofins, IPI, ICMS e ISS por um modelo de IVA Dual, composto pelo Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) e pela Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS).
Esses novos tributos, regulamentados pela Lei Complementar nº 214/2025, foram criados com base em princípios de simplificação, neutralidade, transparência e justiça tributária.

O novo sistema foi desenhado para eliminar a tributação em cascata e deixar mais clara a carga tributária efetiva suportada pelo consumidor. Tanto a Constituição quanto a lei complementar determinaram expressamente que o IBS e a CBS não podem compor suas próprias bases, nem as de outros tributos como o Imposto Seletivo e certas contribuições sociais — uma medida que reforça o compromisso da reforma com a neutralidade fiscal.

O impasse durante o período de transição

Durante a transição entre o sistema antigo e o novo, o texto constitucional permaneceu em silêncio sobre a possibilidade de incluir o IBS e a CBS nas bases de cálculo do ICMS, ISS e IPI.
Esse vazio normativo abriu margem para que União, estados e municípios defendam interpretações favoráveis à inclusão, sob o argumento de que a supressão expressa dessa vedação no processo legislativo seria uma autorização implícita para ampliar as bases de cálculo e evitar perdas de arrecadação.

Legalidade tributária: o silêncio não é autorização

Sob o princípio da legalidade tributária, previsto no artigo 150, I da Constituição, nenhum tributo pode ser criado ou majorado sem lei que o institua.
Assim, o silêncio da lei não autoriza a incidência tributária — ao contrário, reforça a ausência de hipótese legal.
A interpretação de que o que não está vedado está automaticamente permitido inverte a lógica do sistema tributário e abre precedentes perigosos, permitindo tributar fatos ou valores sem base normativa expressa.

Por que a inclusão é incompatível com os princípios da reforma

A Emenda Constitucional nº 132/2023 e a Lei Complementar nº 214/2025 foram claras ao estabelecer valores como simplicidade, transparência e justiça tributária.
Incluir o IBS e a CBS nas bases de ICMS, ISS e IPI contraria diretamente esses princípios, porque:

• Gera tributação em cascata, indo contra a lógica do IVA;

• Aumenta a opacidade da carga tributária para o consumidor;

• Cria complexidade desnecessária na apuração e fiscalização.

Além disso, a reforma foi construída justamente para impedir incidências cruzadas, deixando explícitas as hipóteses de exclusão entre os novos tributos. Interpretar o silêncio como permissão quebra a coerência do sistema e fragiliza a segurança jurídica.

Base de cálculo deve refletir o valor econômico real

A base de cálculo dos tributos deve representar o valor econômico do fato gerador — ou seja, o valor da operação, do produto ou do serviço.
Valores que apenas transitam pela contabilidade da empresa, como o IBS e a CBS, não configuram receita nem valor agregado.

O Supremo Tribunal Federal consolidou esse entendimento no RE 574.706 (Tema 69), ao decidir que o ICMS não compõe a base de cálculo do PIS e da Cofins.
Seguindo essa lógica, permitir que o IBS e a CBS integrem a base de ICMS, ISS e IPI seria um retrocesso, reacendendo uma discussão que a própria reforma buscou encerrar.

A arrecadação não pode justificar violações legais

Embora o impacto arrecadatório seja relevante, ele não pode fundamentar a criação indireta de novas hipóteses de incidência.
A Emenda Constitucional nº 132/2023 já previu mecanismos para manter a neutralidade da arrecadação — como a fixação de alíquotas de referência pelo Senado.
Qualquer perda de receita deve ser compensada dentro desses mecanismos constitucionais, e não por meio de interpretações ampliativas que contrariem o texto legal.

Segurança jurídica durante a transição

Entre 2027 e 2032, quando os antigos e novos tributos coexistirem, a previsibilidade normativa será essencial.
Permitir interpretações divergentes sobre a inclusão de IBS e CBS nas bases de ICMS, ISS e IPI cria um ambiente de incerteza e potencial contencioso massivo, indo na contramão dos objetivos centrais da reforma — simplificação e redução de litígios.

A tese que defende a inclusão do IBS e da CBS nas bases do ICMS, ISS e IPI não encontra respaldo jurídico nem constitucional.
Ela viola o princípio da legalidade, contraria os fundamentos da reforma tributária, distorce a materialidade das bases de cálculo e reabre debates já pacificados pelo STF.

A solução para possíveis desequilíbrios fiscais deve vir pela calibragem das alíquotas de referência ou por medidas fiscais legítimas, e não pela criação de novas incidências cruzadas.
Por isso, a aprovação do PLP 16/2025, que explicita a vedação à inclusão, é fundamental para garantir coerência, segurança jurídica e transparência ao novo modelo tributário brasileiro.

Fonte: conjur

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